□ 余 波
依法推动行政罚款得到有效执行，是保障国家财产权益的必要举措，也是促进行政争议实质性化解的重要途径。针对现行法律法规等关于行政罚款执行的部分原则性规定，万盛经开区司法局立足司法行政机关执法监督职能，细致剖析行政罚款执行的现实困境，提出规范行政罚款执行的对策建议，通过先行先试成功探索出具有针对性和可操作性的有效路径，填补了困扰基层执法机关适用相关法律法规的空白。
行政罚款执行的现实困境
延期分期缴纳罚款的期限无统一标准。目前，现行法律法规以及行政规范性文件等均无统一性规定，导致不同行业领域的执法人员无所适从，影响执法权威。在执法实践中，部分行业领域不得不通过内部工作指引等方式进行补丁式解决，但缺乏统一适用规范。如，我市部分部门对罚款延期分期的最长期限分别为：交通领域6个月、应急领域6个月、生态环境领域1年。
加处罚款、减免加处罚款的程序不明确。行政处罚法第六十六条第二款规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳”。该法第七十二条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”，类似条文均属于原则性规定，缺乏实际裁量基准，没有规定如何减免、减免幅度的审批权限等具体事项，亟需细化便于规范执行。
执法机关、财政部门、司法行政机关对罚款执行的数据统计失真。行政处罚案卷的罚款金额与实际执行金额差距较大，导致司法行政机关按年度收集汇总的罚没收入数据与财政部门的非税收入数据严重失真，无法判断行政罚款是否依法执行到位，造成罚款执行监督存在盲区。以万盛经开区应急管理局、规划自然资源局、生态环境局、交通运输局、城市管理局等5个重点执法机关为例，2021年报送的罚没收入与财政非税收入的差额分别为-102万、-47.6万、14.3万、-3.7万、-18万，2022年的差额分别为-88.2万、30.5万、-13.3万、-2万、-29.2万。
行政罚款非诉执行效果不理想。审判机关往往仅审查行政非诉执行个案，不具有监督本地区所有行政机关罚没案件是否移送执行或者是否执行完毕的权力。根据《行政处罚案卷评查标准(2017版)》，行政处罚案件需要执行完毕方可结案。然而，部分处罚案件的罚款本金数额较大，如果累加滞纳金、加处罚款，可能会导致当事人更无法履行;甚至个别当事人即使符合减免加处罚款的情形，但因无相关减免的具体操作流程，导致无法实现减免，加剧执行空转的恶性循环。如，今年1~10月，万盛经开区交通运输局移交非诉执行案件45件，已执行18件，执行完毕率为40%。其中，移送法院后当事人自行缴纳罚款17件，缴纳罚款金额22500元;法院通过划拨方式执行1件，金额2000元(含1000元的加处罚款);其余案件均因罚款本金和加处罚款累计金额过大，当事人无可供执行财产而终结本次执行。
规范行政罚款执行的对策建议
紧扣行政执法改革任务，针对行政罚款执行的现实问题，经组织全区部门、镇街反复研究后，万盛经开区司法局牵头拟定了《关于规范行政罚款执行程序的规定(试行)》(以下简称“《罚款执行程序规定(试行)》”)，主要从重点流程、审批权限、智慧监督等方面，进行细化、量化，提高行政罚款执行的规范性和可操作性。
厘清重点流程，把牢关键节点。1.规范延期和分期缴纳罚款的金额、期限及对应的审批权限。重点明确延期分期的最长期限为1年，主要基于行政处罚的一般追罚时效期限为2年，如果将延期分期的最长期限限定为6个月，则很可能出现当事人在当前经济下行阶段的现实环境中筹措资金仍然面临困难的情况;如果延期分期的最长期限超过1年，则不利于及时保障罚没收入的催缴和入库。同时，参照《重庆市行政处罚听证程序规定》，对延期或分期缴纳金额(个人5000元以上，单位50000元以上)、延期或者分期缴纳期限较长(6个月以上)的，规定应当由本行政机关主要负责人组织集体讨论后决定，从严设定审批权限，减少罚款执行的随意性。2.明确加处罚款决定需单独作出并按流程审批。行政处罚法第七十二条明确了加处罚款的计算方式，大多数执法机关据此直接在原行政处罚决定书中引用该条，作为加处罚款的依据，未单独作出加处罚款的具体数额、事实、理由等，导致后期申请执行加处罚款时存在败诉风险。同时，参考最高人民法院原副院长江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解和适用》(人民法院出版社2012年版)，因加处罚款决定属于间接强制执行，故需另行作出行政决定，并履行审批程序。据此，《罚款执行程序规定(试行)》要求对当事人加处罚款时，应当填写《行政强制执行审批表》，层报行政机关主要负责人或经授权的分管负责人审批决定，统一规范加处罚款决定的审批流程。3.限制减免加处罚款决定的作出时间、次数、法律效果。依据行政强制法第四十二条的规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行;当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。据此，在满足条件的情况下，行政机关可以与当事人达成执行和解协议，减免加处的罚款，但对罚款的本金不得减免。对如何规范减免加处罚款，《罚款执行程序规定(试行)》设置了3个关键点，即作出减免加处罚款的时间、次数、法律效果。在时间上，行政机关依法向人民法院申请强制执行加处罚款，且人民法院已经受理的，行政机关不宜自行决定减免加处罚款，确保强制执行的权威性。在次数上，行政机关同意减免加处罚款以一次为限，防止重复作出减免决定损害行政执法权威。在法律效果上，行政机关同意减免加处罚款的，应当与当事人签订《执行协议》;《执行协议》生效后，《加处罚款决定书》自动中止执行;当事人按照《执行协议》完全履行后，《加处罚款决定书》不再执行，形成执行闭环。4.对当事人未履行执行协议的处理。针对实践中当事人违背诚信原则，未履行执行协议时，行政机关可以依据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的相关规定，向人民法院申请强制执行罚款本金和加处罚款。同时，参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(2022年修正)第465条“一方当事人不履行或者不完全履行在执行中双方自愿达成的和解协议，对方当事人申请执行原生效法律文书的，人民法院应当恢复执行，但和解协议已履行的部分应当扣除。和解协议已经履行完毕的，人民法院不予恢复执行”，保障行政罚款决定和加处罚款决定得以执行到位，杜绝当事人以虚假的执行和解方式逃避强制执行。
规范审批流程，防范权力寻租。1.明确层报审批与集体讨论决定的不同适用情形。对现行法律法规已经有明文规定的，作为程序性审查事项，列为层报审批范围。比如，对加处罚款决定的内容，因行政处罚法第七十二条载明了具体计算方式，故仅需层报审批，无需集体讨论，有利于提升行政效率。对现行法律法规暂无明文规定的，作为实质性审查事项，列为集体讨论的范围。比如，对延期分期超过6个月、金额较大(个人5000元以上、单位50000元以上)的，应当由本机关主要负责人组织集体讨论后决定;以及涉及减免罚款金额较大(个人5000元以上，单位50000元以上)的，应当由本机关主要负责人组织集体讨论后决定，提高决策层次，防止权力寻租。2. 准确理解集体讨论的组织人员及讨论形式。因集体讨论的内容均属重大决策事项，事关当事人重大权益，故《罚款执行程序规定(试行)》对集体讨论的具体要求及组织形式进行了细化。对集体讨论的组成人员“行政机关负责人”，参考全国人大常委会法工委编著的《中华人民共和国行政诉讼法释义》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第128条，按照“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”。对“集体讨论”的具体形式，参考《重庆市行政处罚案卷评查标准》(2017版)《集体讨论记录》“主要领导发表结论性意见”，推论出至少2名副职领导，采取党组会、办公会等形式讨论决定，防止实践中由行政执法分管负责人单独决定导致的决策风险。
用好智慧监督，保障执行实效。当前，《重庆市大综合一体化行政执法条例》《重庆市规范涉企行政检查办法》均已实施，在制度上明确了执法机关应当使用全市统一的行政执法系统以及执法监督数字应用成为保障规范罚款执行的刚性约束。司法行政机关按照全市“大综合一体化”行政执法改革部署，全力推进部门、镇街全量使用“执法+监督”数字应用，让罚款执行流程相对固定、数据统一归集，实现罚款执行行为精准画像、全程可溯及，彻底打通行政处罚案件监督的“最后一公里”。同时，利用“执法+监督”数字应用的统计功能，定期与财政部门非税收入数据进行比对，核实行政罚款实际执行情况，建立行政罚款全区一本账。这样可以彻底解决过去口径不一、数据不详、统计失真等问题，构建行政处罚案件从立案到结案的完美闭环，推进司法行政机关对本辖区行政执法监督的更大作为，助力法治政府建设迈上新台阶。
（作者系万盛经开区司法局局长）
责 编：庞伊聆 陈生容
审 核：覃蓝蓝 万先觉
总编辑：王伟
